教育蓝皮书：中国教育新业态发展报告（2017）—基础教育

　　2018年7月10日，由北京大学中国教育财政科学研究所、社会科学文献出版社共同举办的《中国教育新业态发展报告（2017）——基础教育》发布会在京举行。

　　教育新业态，不仅指作为产业或事业类型出现的新型教育供给者如校外培训机构、教育科技企业，也指由于互联网等技术的发展带来的教育供给的新方式、新形态，如在线教育、虚拟学校，还指由于新供给主体和新供给形态的出现带来的整个行业组织形态的改变。由北京大学中国教育财政科学研究所王蓉教授主编的《中国教育新业态发展报告（2017）——基础教育》（以下简称“蓝皮书”），对中国教育新业态的发展现状、作用、影响、存在问题及其改进建议作了开拓性的实证研究。全书在“总报告”之后，分五个专题——民办学校、校外培训、基础教育国际化、公办学校的教育信息化实践和教育科技企业——讨论与分析我国教育新业态的主要组成部分。蓝皮书以*新的全国性大样本数据即2017年中国教育财政家庭调查数据为基础，对我国的民办学校、校外培训、在线教育服务与购买进行了实证分析；并采用定性研究方法，选择具有代表性的民办国际学校、校外培训机构、公办学校的教育信息化应用以及教育科技企业进行案例研究，广泛并深入地描述了当前我国基础教育新业态的特点与问题。

　　教育新业态主体在满足人民对高质量、个性化教育需求的同时，首要作用是满足甚至调动人们对于教育“位置物品”的需求和焦虑。对于当前教育的供需矛盾，蓝皮书总报告认为，“人民日益增长的美好生活需要”在教育领域中更多体现为人民对于教育的位置物品属性的觉醒和追求，这种觉醒和追求给老百姓带来了沉重的经济压力和集体的心理焦虑，其表象并不美好。本书的一个主要发现是，当前的教育新业态的各个主体（包括校外培训机构、部分民办学校和教育科技企业）在满足人民对高质量、个性化教育的需求方面确实具有潜力，但当前它们首要的作用是满足甚至调动人们对于教育“位置物品”的需求和焦虑。

　　解决基础教育和高等教育之间的均衡发展问题是根本。总报告认为，要解决当前核心的教育矛盾，在政策层面，原则上应该切实减少市场性力量带来的对于教育体系的筛选功能和发展功能均衡的破坏性影响，减少其鼓动和增加老百姓“教育位置需求”焦虑的主动作为的空间。*根本的是解决我国基础教育和高等教育之间的均衡发展问题，显著扩大普通高中和本科教育优质资源的供给。迫切需要减少高等教育、高中教育机构之间的过度分化，适度遏制“拔尖”建设的政策冲动。只有建设一大批“高原式”而不是少数几个“高峰式”教育机构，才能真正解决教育的供需矛盾。从教育财政政策角度讲，只有继续加大财政投入力度，才能为上述的事业发展目标提供保障基础。在现有教育财政投入的格局下，未来要更加重视对高中和普通本科高校的财政投入问题。

　　民办中小学：主要功能是满足高收入群体的差异化教育需求

　　蓝皮书通过2015年的分省民办学校事业发展数据来刻画省际差异。数据表明，大多数省份内部各级各类民办教育发展程度的差异极大，无法用单一模式进行概括，即各省对不同层级的民办教育的依赖程度并不同。

　　基于2017年中国教育财政家庭调查数据，蓝皮书指出，绝大多数的民办小学和民办初中的校内收费均为每年数千元，甚至收费*高的25%的民办初中和小学的平均年度收费高达数万元。尤其在一线城市，50%以上的民办小学和民办初中每年校内收费过万元；在一线城市，校内收费*高的25%的民办初中平均收费为6万元以上，远高于其他城市。一线城市民办小学和初中的学生比例*高，13%的学生就读于民办小学，26%的学生就读于民办初中。在其他城市和农村地区，民办小学的学生比例均低于8%，民办初中的学生比例都在10%左右。可见，随着经济发展水平的提高，居民的教育购买力增强，教育需求也更加多元化，对民办教育的需求因此增加，因此民办小学和民办初中的学生比例与经济发展水平正相关。

　　另外，在小学和初中阶段，随着家庭人均消费的提高，学生选择民办学校的比例在提高，并且所选民办学校的校内收费也在提高。这也说明，在义务教育阶段，相较于公办学校而言，民办学校的主要功能是满足高收入群体的差异化教育需求。对于很多家庭和学生而言，就读于民办学校意味着更多的教育支出，但可能接受到多元化的、高质量的教育。

　　蓝皮书认为，在居民收入水平显著提高、居民收入差距拉大的背景下，教育选择自由将成为很高比例的较高收入家庭的一种重要的公共政策诉求。因此，当前需要正视将教育选择作为一类政策目标的现实合理性基础，如此才能从认识上、思想上贯彻十九大报告，满足人民“对高质量、个性化的教育需求”的要求。其次，当前切实需要采用一种生态系统的观点来看待公办学校和民办学校并设计相应的公共政策，针对每类主体的公共政策需要首先考虑其对于其他主体和整个生态系统的影响。公办学校应该被赋予更多的自主权，如此才能拥有真正抗衡民办学校的竞争力；而民办学校需要承担更多的社会责任，如此才能维系其生存的可持续性。

　　校外培训：近半数中小学学生参与校外培训全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元

　　在过去十多年中，校外培训的飞速发展引起了我国社会各界的广泛关注，然而现有的研究仅仅关注于部分地区或某个年级，所得结论也并不一致，对校外培训的提供者、参与情况、培训内容、培训形式以及效果等都缺少全面、深入的了解。蓝皮书的*二个主题运用全国代表性样本——2017年中国教育财政家庭调查数据，尝试在全国层面上对我国校外培训行业的发展现状做出更加全面和清晰的刻画，为政策制定者提供更多的实证依据。

　　研究发现，中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%（参加学科补习或兴趣扩展类培训），参与校外培训的学生平均支出约为5616元，平摊的生均支出为2697元。根据各层级在校生的规模估计，全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元。从家庭背景来看，不管是学科补习还是兴趣拓展类培训，随着家庭经济实力的增强，学生的校外培训参与率均随之上升。同样，随着父母学历的提高，学生校外培训的参与率也随之上升。无论是从校外培训的参与率、参与时间还是从培训支出都可以看出，家庭在选择校外培训方面，主要以学科补习和应试为主。从学科补习的供给方来看，由商业公司提供学科补习的占30%左右。在个人提供者中，在职教师仍占一定的比例。从学科补习的组织方式来看，实体培训班仍旧是主要授课模式。

　　校外培训生均支出和参与率在不同地区和城乡之间存在巨大差异。在生均支出方面，东北部地区*高，平均支出达到4357元/年；其次为东部地区，平均支出为3592元/年；而中部地区（1970元/年）、西部地区（1806元/年）的生均支出只有东北部的一半不到。城乡之间的差异更为惊人，农村学生的平均校外培训支出为419元/年，城市学生平均校外培训支出达3710元/年，为农村学生的近9倍。不同类型的城镇之间也存在较大的差异。一线城市学生的平均校外培训支出达7781元/年，二线城市为4863元/年，其他县市仅为2395元/年，不足一线城市的1/3。

　　不同收入组群家庭之间的差异更加令人震惊。研究发现，来自家庭年消费水平*高四分位组的生均校外培训支出为8824元/年，是家庭年消费水平*低四分位组的学生的近6倍。而年消费支出*高5%的家庭生均校外培训支出为14372元/年，是*低5%的家庭生均校外培训支出的约20倍。

　　就参与率来说，东北部地区学生的学科补习参与率*高（60.8%），东部地区（38.1%）和中部地区（38.0%）次之，西部地区（30.5%）*低。城乡差异显著，城市学生的学科补习参与率是农村学生的2倍，而一、二线城市和其他城市之间则差异不大。就不同学段的差异来看，全国范围内小学生学科补习的参与率为33.4%，初中生为43.7%，高中生为48.2%。一些地区如东北部地区，小学生学科补习的参与率在50%以上，且初中阶段的参与率高于高中阶段。中部地区和一线城市的初中阶段学科补习参与率也呈现类似的情况，一定程度上说明这些地区初升高的升学考试竞争较为激烈。

　　除学科补习外，近年来兴趣拓展类的培训正在成为校外培训行业越来越重要的组成部分，内容包括艺术、体育、科创、生活技能、研学等。研究发现，全国范围内学生兴趣拓展类培训的平均参与率为21.7%，低于学科补习的平均参与率（37.8%）。兴趣拓展类校外培训的参与率和支出的城乡差异都要远高于学科补习，农村地区平均参与率为5.4%，城镇地区平均参与率为29.0%。就不同学段的差异来看，全国范围内小学生兴趣拓展类校外培训的参与率为27.9%，初中生为16.2%，高中生为14.6%。

　　蓝皮书通过分析目前规模*大、发展*快的课外补习机构之一——好未来教育集团的诞生与迅速发展的历程，指出，课外补习行业十余年快速发展的大背景是义务教育阶段素质教育均衡性与高等优质教育资源竞争性的断裂。在家庭争夺优质资源的巨大的需求下，课外补习机构通过花样营销手段引导家长的焦虑与期望转化为付费冲动，完成生源与资金的积累。

　　蓝皮书指出，校外培训可能会加剧教育不公平，但不能简单地将其影响机制理解为由于弱势家庭不能负担校外培训的费用从而直接造成不公平。富裕家庭往往有多种渠道获得优质教育资源，比如通过买房择校，进入优质的全日制公办学校等；而弱势家庭如果能以相对较低的成本投资校外培训，则可以在一定程度上增加学生从教育中获得更高收益的可能性。政策制定者如果试图制定有效的干预政策以解决校外培训可能带来的教育不公平，则需全盘考虑不同学生群体选择校外培训的动因，以及培训所产生的实际效果。相关部门要规范校外培训市场、引导校外培训行业理性发展、降低补习对学生和教育体系的负面影响、发挥正向作用，还有很长的路要走。

　　蓝皮书还指出，当前需要一套更加成熟的政策意识体系，不因某一政策措施或者某一类供给主体在相对于某个政策目标时的可能负面效应而彻底否定其在相对于另一个政策目标时的正面效应。应该针对不同的政策目标建立不同的干预手段框架，从而为通过政策手段促使各个供给主体“扬长避短”提供更多的可能性。

　　出国留学低龄化、平民化和常态化特点突出；民办国际化学校对于公办学校发展具有启示意义

　　在民办学校中，国际学校是满足学生差异化教育需求的典型代表，其背后体现了教育供给市场的全球化以及中国家庭日益具有在全球范围内配置教育资源的主动能力和主动意识的大趋势，其所带来的对于中国教育系统的冲击将是深远的、长期的，不可小觑。鉴于此，蓝皮书特设一个专题专门讨论国际学校。

　　根据宏观数据分析，蓝皮书指出，中国学生出国留学的趋势有三个特征：低龄化、平民化和常态化。（1）所谓低龄化，概括而言就是出国留学的学生平均年龄向下发展。以中国赴美留学生为例，十年之前，也就是2006年，中国赴美留学攻读本科学位学生占14.87%，而攻读研究生比例占76.09%；至2015年，中国赴美攻读本科学位学生比例为41.28%，而攻读研究生比例占37.51%。攻读本科的比例已然超过攻读研究生的比例。同样的，中国在美留学的中小学生数量从2006年的1000人左右上升到2016年的3.3万人，呈现出指数级增长。（2）所谓平民化，是指随着出国留学的人群的家庭收入和社会经济背景多元化，越来越多中产阶级的子女也寻求出国留学。（3）所谓常态化，是指出国留学已经开始以多种形式从多种渠道影响中国家庭和学生的教育选择，这不仅仅体现在不同学段、不同留学期限的留学人数的日益增多，还表现在其留学之后的职业选择。越来越多的学生学成回国，说明留学并不是出国工作、移民的重要跳板，而更可能是个人教育经历中的重要体验和过程性收获。

　　其次，有关出国留学动因的调查发现，在出国留学的教育方面的原因中，有接近一半的学生选择了“国内名校总体质量不如国外名校”作为首要原因。另外，“在国内考名校的竞争太大”成为了次多的选项。可见学生对国内名校的信心不足，认为国内名校质量不如国外，而且竞争激烈，这成为了学生留学选择的教育方面的重要原因。在非教育方面的原因中，有将近三分之一的学生把“培养国际视野”（32.5%）作为首要原因，“学成回国就业好”（17.4%）和“体验异国生活文化”（14.7%）紧随其后。

　　蓝皮书还从谁在办学、怎样办学、办什么学三个方面分析了民办国际化学校的办学主体、教育形式和教育内容。（一）要从“谁在办学：教育供给者的基因”层面入手，在更加微观的层面上分析教育供给者的行为动机和实际表现，这有利于政府对民办教育的科学监管，为合理地实施分类监督和有效管理提供依据。（二）关于“怎样办学：对教育形式的反思”。国际化学校的引入更大的意义在于其教育理念的传递，其中很重要的教育理念就是多种教育形式的混合，教师中心与学生中心的非截然对立，学科系统性与主题教学的并用。（三）关于“办什么学：对教育内容的重构”，如果说全盘引进国外中小学的课程只是教育国际化的1.0版本，那么国际化课程与中国国家课程的交叉和融合就是教育国际化的2.0版本，而用国际化的先进教学方法和活动设计表达中国国家课程内容要求的课程设计则是教育国际化的3.0版本。而3.0版本才是真实的本土教育的国际化。

　　教育信息化：政府投入重“建、配、管”，轻“用、研”

　　随着我国互联网的迅速普及和信息化进程的加快，推动教育信息化，尤其是资源匮乏地区的教育信息化，借助互联网的发展弥合城乡之间的数字鸿沟，已经成为促进基础教育均衡充分发展、推动教育创新的重要举措。在基础教育信息化推进的过程中，其首要目标是缩小地区之间和学校之间在基础设施、硬件设备方面的差距，实现教育资源配置的均衡化；其次是通过信息技术提高教学效率，填补因教师数量和结构短缺造成的课程空缺和短板，提升整体的教育质量，从而缩小教育质量的差距。蓝皮书提出，信息技术确实是数字化时代为教育带来的又一次创新的契机。教育创新与变革作为长期追求的目标无疑是正确的，但现有信息技术所具备的信息采集、传递、分析与呈现能力还不足以承载这些长期目标，还需要投入更多的时间与精力去实践与探索。

　　蓝皮书基于实地调研发现，地方政府在信息化发展过程中承担了主要的投入和建设责任。公用经费、教育费附加和省、市、县设立的教育信息化专项经费成为了中小学推进教育信息化的主要经费来源。尤其在义务教育保障机制建立之后，由于地方政府财力有限，中小学信息化的投入大量依靠地方政府和中心学校统筹使用公用经费。课题组调研的县在争取各类专项之外，基本上都采取通过融资租赁、银行贷款、企业垫资等各种方式筹集资金，一次性投入，在两三年之内完成建设。

　　蓝皮书还对地方政府在教育信息化方面的资源配置以及学校内部的信息化支出用途进行分析，揭示了目前农村中小学教育信息化经费投入和支出的特点。从资金的来源和用途来看，无论是各类专项资金、融资租赁，还是日常公用经费中的信息化支出，大部分资金都流向了网络环境和硬件设备的搭建、运转和维护。信息化投入重点在“建、配、管”，而轻“用、研”，尤其是在数字资源和人的身上的投入缺乏。随着教育信息化的不断推进，信息化投入的重点将逐渐从基础设施投入和硬件采购转变为以数字学习资源的建设和应用为主。然而，在目前基础教育财政体制下，拨款严格以行政管理、人员编制和项目为中心，而不是以学校和学生为中心。教育信息化产品和服务的采购者和使用者分离，信息中心和电教装备部门负责采购招标，学校、教师和学生使用，不能很好地贴近使用者的需求。此外，随着义务教育经费保障机制的实施，政府对学校财政性经费使用范围和结构的监管逐渐加强，而公用经费的统筹使用又挤压了学校自主支配经费的空间，一定程度上抑制了学校对数字资源和服务的需求和购买能力。

　　教育科技企业：与政府、学校合作面临挑战

　　近年来，教育科技类企业逐步成长，成为教育供给侧改革的有力支持者。教育科技行业不仅是极具潜力的领域，也是一个年轻、尚未成熟的行业，充斥着初创企业和年轻创业者。蓝皮书的*后一个主题是“教育科技企业”，企图从行业和企业的视角，聚焦于教育科技企业与公私立学校合作的背景、环境、过程与挑战，同时阐明“互联网+教育”的新业态在现实中的具体情况及其对于我国教育体系的可能影响。

　　蓝皮书呈现的四个企业案例报告揭示，教育科技企业在教育实践中的参与，已经切实显示出其作为教育系统组织形态改变者的潜力。如果将实体学校作为传统和主流的教育业态，那么教育科技公司在“怎么提供服务”方面与实体学校存在着显著的差异，也在促使实体学校自身发生改变。实体学校往往有固定的校址、提供综合性的标准化的课程体系，接受政府规制下的生源分配，按照班级、年级组织学生。而教育科技企业往往针对特定的教育项目，对于教育过程进行更加精细的拆解和专业化分工。由于这些企业按照资源、教、学、练、测、评、管理、招生等各个环节进行业务布局，传统的教育已经被解构，在这个过程中也已经形成了教育产业链。

　　蓝皮书指出，虽然教育科技类企业已在直接面向学生和家长的领域取得了广泛认可和初步的商业成功，但在与政府、公立学校、私立学校的合作中步履维艰。从学校角度来看，学校若要成功与教育科技企业合作，需要具备一些基础性的条件。为了实现对教育信息化产品“从买到用”的转化，学校应该在教学、管理、资源配置、教师发展和激励方面做出相应调整。首先，学校内部要就教育变革达成共识，教师、学生及其家长和管理者要认同变革的目标，形成“教学共同体”。其次，为了适应教育信息化产品的引入，学校要进行内部结构调整，改变教学流程。*后，学校一定要合理投入，并辅之以相应的人员调整。

　　在宏观层面上，上述问题产生的原因之一是体制内教育创新未考虑用户需求，缺乏系统性的部署。另外，教育产品服务的使用者和购买者相分离，导致购买的产品无法满足需求。教育信息化产品的购买者往往是政府教育信息中心，而使用者是学校和教师。这种购买者与使用者的分离导致进入学校的产品往往不是学校和教师希望购买的产品。此外，教育系统不同学校的需求差异大，很难通过同**产品或者服务得到满足。这种差异化的需求*好通过分散决策的方式来解决，而不是政府的统一采购。

　　蓝皮书总报告指出，在业态变迁和供给侧改革的视角下，各供给主体在“怎么提供服务”与“提供什么服务”这两个维度上的变革推动力具有同样的重要性。在教育领域，这两个维度对应的就是“怎么教”和“教什么”的问题。“教”什么的变革更加复杂；而较之“教什么”这一维度，教育技术力量在“怎么教”这一维度上发挥影响可能更为容易。我国教育模式的基本特点不仅仅在于“以教师为中心”，更重要的在于固化的课程结构和固定的教材、固定的课时及其背后统一的制度安排，包括国家统一的教材制度和高考制度。教育信息化主体同样也是在这样的约束条件下发挥作用的，并且不可避免地受到教育总体改革中遇到的理论与实践分离的挑战。

　　概括而言，蓝皮书认为，当前教育技术变革促使新型教育服务模式产生发展的影响力、促使教育供给侧改革的影响力，虽然已经初现端倪，但仍然是局部性的。教育技术尚没有成为中心性的、主导性的改革力量。如何进一步推动信息技术支持下的教与学的创新，仍然是一个有挑战性的命题。